联邦制

　　联邦制是若干个单位联合组成的统一国家.

　　联邦制国家的特点是：

　　第一,国家整体与组成部分之间是一种联盟关系,联邦政府行使国家主权,是对外交往的主体.

　　第二,联邦设有国家最高立法机关和行政机关,行使国家最高权力,领导其联邦成员.

　　第三,实行联邦制的国家都认同于统一的联邦宪法,遵从代表国家利益的统一法律.

　　第四,联邦各成员国有自己的立法和行政机关,有自己的宪法、法律和国籍,管理本国内的财政、税收、文化、教育等公共行政事务.

　　第五,联邦和各成员国的权限划分,由联邦宪法规定.如果联邦宪法与成员国的宪法发生冲突,以联邦宪法和法律为准.

　　在当今世界近200个国家中,虽然只有20多个联邦制国家,可是,它们的人口总数在22亿以上,而且占了世界大约二分之一的土地.其中,领土最小的是拉美的圣基茨――尼维斯联邦,267平方公里,最大的是横跨欧亚的俄罗斯,1700多万平方公里.据笔者最近的核查,面积在200多万平方公里以上的国家中,绝大多数是联邦国家.而在亚洲、欧洲、北美、南美、大洋洲、非洲面积最大的国家中,除了中国以外,俄罗斯、加拿大、巴西、澳大利亚、苏丹无不实行联邦制.亚洲第二大国家——我们的邻邦印度,也是联邦国家.

　　这样多的大国选择了联邦制,其中是否有某种不可抗拒的规律值得我们研究呢?100多年前,当孙中山等前人致力于推翻帝制、创立共和时,曾率先提出了建立联邦共和国的主张.今天,当许多有血性的中国人渴望完成前贤未竟的自由大业时,联邦主义的呼声再度浮出了水面,这似乎并非偶然.那是一种与我们的传统迥然不同的国家结构形式,是一种我们不熟悉的建构政治社会的方式.无论是赞成还是拒绝,都必将是一个深刻影响中华民族命运的抉择.所以,不能不深思熟虑,慎之又慎.

　　选择联邦制是否会导致国家分裂?联邦制对于未来中国的自由、和平、稳定、安全与发展,到底意味着什么?中国有条件推行联邦制吗?在联邦制与以中央集权为特征的单一制之间,是否有某种中间道路可走?事实上存在的尖锐的民族矛盾、一些边疆地区人士的分离主义要求,应如何对待?有的人漠视国家统一的重要性,甚至扬言“独立一块活一块”,对此我们应持什么态度?也有人说,“国家大小并不重要,只要人民幸福就行”,他们的话包含多少真理呢?联邦制可以为国家的统一与人民的自由提供最佳可能性吗?

　　这些问题已尖锐地摆在我们面前,思考它们不仅是我们的自由,也是我们不可挥却的责任.眼下并不是没到思考这些问题的时候,而是思考得还远远不够.我写这篇文章,就是为了推进思考与讨论.

　　那么,联邦制是什么样的制度,它与我们所熟悉的单一制有什么区别?虽然国内许多宪法教科书对此不无涉及,但都流于皮毛.为了清楚明白起见,我们这里还是从最初步的地方开始.此外,我们也有必要简略地追溯一下联邦制产生的原因与历程,以便对其蕴含的观念、精神与价值追求有一个基本认识.在将联邦制与中国联系起来讨论之前,让我们先做点这一基础工作.

　　概而言之,联邦制是一种多中心的复合共和制,（1）是关于自治、非集权、多样性的宪制安排.它有两个基本的建构原则,第一,制定一部有严格修改程序的宪法,在全国政府与各构成单位（州、省、邦）之间分割国家权力.全国政府管理国防、外交、统一大市场等与全国人民密切相关、需要集中管理的特殊事项,其他与各构成单位人民密切相关、能够分别管理的一般性事项,都由各构成单位政府管理.第二,各构成单位人民有自治或自组织权.（2）各构成单位议会议员、政府首长,由当地人民选举产生.（3）绝大多数联邦国家的构成单位并且有自己的宪法,规定自己的政府组织形式.（4）此外,联邦制还有两个并非不重要的原则：联邦议会一般实行两院制,其中一院按人口比例选举产生,另一院由各构成单位选举或任命的代表组成；（5）当联邦与各构成单位发生权力冲突时,由独立的司法机构——联邦最高法院或宪法法院依据宪法裁决.

　　联邦制国家各构成单位政府,不同于单一制国家的地方政府,它们在国家中具有很高的、独立的地位.国内许多研究外国政府制度的学者往往将两者混为一谈,这实在是出于本土成见的一种严重误解.从性质和功能上说,单一制国家的地方政府是实现全国政府目标的手臂,（6）联邦制国家各构成单位政府却并非如此.根据联邦制原则,全国政府与构成单位政府并不是核心与边缘、上级与下级的关系,而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系.它们彼此独立,权力都有限制.各构成单位也是国家主权的组成部分,因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权.当然,它们也不是国际法意义上的独立、主权国家.并且,联邦是全体人民建构的永久性共同体,是任何构成单位或群体无权随意取消的主权国家.（7）

　　现今世界上的联邦国家,多数是在原来就存在的小型共和政治体基础上联合而成,也有的是通过政治改革将以前的单一制国家解构或者说重组成联邦共和国.而联邦制就起源于过去的小共和国为增强军事力量和谋求共同发展的深切需要,它的历史渊源可以追溯到古希腊的城邦同盟,甚至遥远的《圣经》时代.

　　据《圣经》记载,以色列诸部落为了摆脱埃及法老统治和对外帮作战,曾结成紧密的同盟（公元前12世纪——722年）.（8）古希腊的城邦国家结成过著名的安菲替温尼同盟,进行了与波斯的战争,在希腊晚期,又出现了名垂青史的亚该亚同盟、埃托利亚同盟.同盟的名称叫sympoliteia,意思是“共同的公民生活与政治生活”.（9）这种结盟传统,在中世纪和近代的欧洲,仍绵延不绝.始于9世纪的德意志邦联,是当时存在时间最长、规模最大的同盟.1291年,为了抵抗哈布斯堡王朝的进犯,中欧的三个自治市签署永久联盟条约,结成了后来发展到有13个成员的瑞士同盟.16世纪宗教改革时代,面对天主教会和世俗政权的双重迫害,新教徒在荷兰境内组成了尼德兰联省,它迅速强盛起来.但这些同盟并不是现代意义上的联邦国家（federation）,与后者相比,是松散、脆弱的,学者们称之为“邦联”（confederacy）以示区别.这一点非常重要,下面将进一步说明.

　　历史上的邦联,首要目的是共同防御,其次才是共同发展.作为国家之间的联盟,邦联实际上是指挥加盟成员采取共同行动、协调彼此关系的政府间组织.它们的组织形式一般都很简单,最重要的机构通常是一个由各成员邦代表组成的议会,没有行政和司法部门.邦联在对外方面也没有完整的权力,加盟成员握有军事实力,外交上的独立性很高.这是一种以主权国家政府为管理对象的“政府”,不可能是不脆弱的.翻开它们的历史,虽然可以看到联合所带来的显著好处,甚至战胜强敌的辉煌篇章,但也到处写着猜忌、不公、争斗、内乱、分裂,并不乏被外部势力离间和征服的悲剧.（10）联邦制正是在吸取了过去邦联制的教训后,通过制度创新而形成的一种紧密的、现代的新型共同体.它的发明权属于美国.美国1787年宪法运用主权共和国组织政府的原则,来设计共同的政治组织,并明智地划分了共同体与构成单位的权力,赋予共同体足够