随着社会主义市场经济和政治民主乃至行政民主的迅速发展,公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段之一,其作用和影响愈来愈大.然而,由于政府自身的缺陷和公共事务的愈加复杂等因素,致使公共政策并不像人们所想象的那样有效.于是为了制定出科学、合理、公正的公共政策,人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨及实践.其中,公民参与可谓是提高公共政策质量的重要途径之一,甚至可以说是公共政策的基石.一、公民参与的原因及背景解析1．政府失败要求公民参与作为公共政策核心制定与执行主体的政府,并不是神造物,并不具有无所不在和正确无误的天赋.“公共选择理论的中心命题和全部的理论意义也就是‘政府的失败’,即国家或政府的活动并不总是像应该的那样‘有效’或像理论上所说的能够做到的那样‘有效’.”[1]公共选择学派认为,政治家和官员不是政治上的“阉人”,他们在参与公共政策时有自私的动机,政府不可能自动代表公共利益.这一观点虽然有点偏激,但却从另一层面反映了一个事实：人都是复杂人,作为制定与实施政策的政府官员也有经济人的一面,也要追求自身利益,政府机构本身也不是一个没有自身利益的超利益组织.由于政府在社会生活和经济生活中所处的特殊地位使其在制定与实施公共政策时,往往会借社会利益之名行机构私利之实,这当然就难以制定并执行正确而有效的公共政策,必然导致政府失败.退一步讲,即使政府官员能完全代表公共利益,也由于其知识可能是不完备的,所获信息可能是不充分的,理性能力是有限的等,而导致其行为的结果与目标背道而驰.于是,“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和（或）政府的失败”[2].而治理理论的理想境界善治,“实际上就是国家权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程,表示政府与社会之间的友好合作,它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,要求公民的积极参与”,[3]通过合作、协商、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络.2．公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础首先,政策的需求信息来自社会民众或团体（利益集团）.任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要,代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发.且任何公共政策总是涉及广大民众的,公共政策应是以保护他们的起码利益为目的的.舍此,公共政策的效果就无从谈起.其次,民众也是公共政策运行的主体,公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作.如果后者是被动的、消极的,那么政策的效果会打打折扣或成本大增.所以,政策的最终实施依靠社会的贯彻.而且,一项政策制定出来以后,也只有回到民间社会去被检验,才能发现其是否符合实际的需要,是否需要作进一步的调整,而这一切都是只能以现实的需要和检验才能做出判断.其三,由于上述原因,民众参与公共政策的制定过程就显得十分必要.这不但可以加深他们对政策意义的理解,而且会使他们知道政策何以如此,而不是另外一种形态,这显然会增加他们配合政策运行的自觉性,对提高政策效率的意义也是不言而喻的.而且,政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失,才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的公共政策.这样,从公共政策的效果来看,我们可以发现公民参与的重要性.甚至可以得出结论：既然公共政策是为民众的,那么没有他们的参与何以成为公共政策?3．社会主义市场经济促进公民参与的发展首先,社会主义市场经济将唤起公众的参与意识.社会主义市场经济体制,其深刻性、广泛性、艰巨性都表明,它需要全体社会成员的积极投入,广泛参与.只有充分发扬民主,使公众有更多的参与机会、参与条件、参与渠道,社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感,才会积极投身这项伟大的改革中,这必将增强公众的政治参与意识,鼓动起人们的政治热情.其次,社会主义市场经济将激发公众的政治参与愿望.市场经济体制的构筑过程也就是利益关系不断调整的过程,它打破了原有的社会利益格局,打破了社会利益平均化的状态；它给公众普遍带来利益的同时,也造成了公众之间的利益差距；它在满足公众的利益愿望的同时,又激发了其更大的利益期望和利益追求.因此,公民在争取自己的利益的过程中,必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程,甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价,施加压力.所以,在市场经济条件下,政府必须学会与公众协商一致地处理公共政策的艺术,公共决策系统也必须顺应这个变化而加以改善,注重公民参与.再次,社会主义市场经济将为公民参与提供条件,如产权保证、物质和必要的设备保障等.总之,社会主义市场经济的发展为公民参与公共政策提供了强大的动力背景.4．政治现代化促进公民参与公共政策我国社会主义由传统型向现代型转变,政治过程必须向民主化和法制化方向发展.从民主化角度来看,人民越来越强烈地意识到,作为国家和社会的主人,在公共政策过程中就应当强化自己的主体地位.公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体（对象）而存在,被动地认可和接受政府的公共政策方案,而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿,具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程,使公共政策能够更充分地代表自己的利益.公民参与也是民主程序的核心概念,“真正的民主,需要通过‘公民不断的参与’.方能领略什么是民主,在心理上融会和建立民主作风,在行为上获取民主办事的技巧和方法,这样才可以保证社会运作是真正由人民主宰.”[4]从法制化的角度来看,公民会产生强烈的权利和义务对等的意识,公民要遵守政府的政策法令,维护法律的尊严,同时也必然会通过各种方式维护自己的合法权益,包括向公共决策系统施加影响,使公共政策方案对自己及其所属团体更有利或少受损.为了达到这个目的,必然要求有规范化的公共政策参与方式,同时从法律上明确自己的公共政策主体地位.5．社会信息化为公民参与公共政策创造了条件随着信息网络技术和大众媒体的发展,政策科学知识得到极大普及政策信息的传递和使用变得十分便捷,使公共政策从狭小的政治精英圈子中解放出来,变成社会化的科学研究对象.在高等学校、社会科学研究、大众企业等机构中形成了数量颇为壮观的民间思想库和政策分析学者群体,成为现代政府提高公共政策质量的重要智力支持力量.那种封锁政策信息,限制公众参与公共政策活动的做法已经走到尽头,必将为更开放的公共政策参与方式所取代.另外,随着教育水平的提高,咨讯的发达和生活的复杂化,公民的素质也在不断提高,较以往更有能力参与公共政策,这也进一步消除了公民参与公共政策所遇到的障碍,提高了公民参与的效率.二、公民参与公共政策的功能公民参与公共政策已是大势所趋,越来越多的人支持公民参与.“安思坦、桑利、皮而斯和斯蒂菲而,均认为公民参与是增进人民在决策程序中的权利的一个重要手段.柏特曼强调了直接的公民参与在改善民主质量中的作用.弗里德曼把它看作是一个增进公众理解规划程序的重要战略.”[5]公民参与,具有极其重要的功能,是贯彻民主信念的进一步落实,他可以发挥集体智慧去解决社会问题,它可以发动社区资源或公民来推动发展计划,它也可以使更多公民通过参与的过程认识政府政策的制定和执行.具体分析如下：1．集体参与,可减少政策上的流弊与个人的私欲,进而确保一个更可行及公平的决策.基于每个人知识有限,思维的方法不同,群